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中国的户籍制度  

2012-04-14 16:36:34|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国的户籍制度

一、户籍制度的含义

户籍制度是随着国家的产生而形成的一种社会制度,是指通过各级国家机关对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据,也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径,所以,历代王朝都沿袭着这一制度。

二、中国户籍制度的历史渊源

中国户籍制度可追溯至数千年前,户籍管理制度,在我国源远流长。其独特之处就是把每个人紧紧束缚在他出生的那块土地上。历代王朝统治者都采用严格的户口管理,虽然其主要目的是为了进行赋税、徭役的剥削和防止人民的反抗,客观上却是把人口紧紧地捆绑在了土地上。人们一生都被死死地束缚在出生的土地上,不许离开。除去因战争或天灾背井离乡外,一般只有学业有成或为国家服兵役才可能迁出。究其原因,主要是古代中国农业文明范围广大而且历史悠久,以及来自人口的巨大压力。这一历史传统对以后新中国在农业文明占主导地位的基础上进行社会主义现代化建设过程中实行严格的户籍管理制度是有一定影响的。

(一)古代户籍制度

远在西周时期,周天子就对土地实行分封制。战国后期,秦国建立了“户籍相伍”制度,就是在“农民的户籍中增加了年纪和土地占有状况”,秦统一中国后,在全国推行户口版籍之制,男女老少都必须登记在户口簿上。在秦朝的基础上,西汉实行编户齐民,按一家一户的原则来登记和管理户口。隋朝的户籍制度,与秦汉的做法大同小异。唐承隋制,推行租庸调制,户籍管理更加完备周密。宋代对户籍制度进行了改革,采用“五等丁产簿”、“丁账”、“形势版簿”以及户帖等户籍调查登记和管理方法。元代在户籍管理体制方面,实行村社制,与宋代的体制在某种意义上有较大差别。明代政府在户政管理中,在全国推行“户帖”(相当于我们现行的户籍簿)制和“黄册”法。。清朝初期一方面保留了满人的旗籍管理组织,另一方面建立和推行保甲制。

(二)近代户籍制度

到了近代,中国户籍制度的职能逐渐向单纯的统计人口的目的转变。民国期间,《户籍法》已经推行,而且借鉴东西方各国经验,十分接近世界上通行的户籍管理制度了。

(三)新中国的户籍制度

新中国的户籍制度经历了几个阶段:

11957年以前的短暂的自由迁徙。

21958年到1977年的严格控制期。

31978年以后的逐步放开,小城镇户籍制度改革取得重大突破,准人制代替了大中城市的户籍壁垒。

(四)总结

我们也得承认,户籍制度的改革并不彻底,囿于社会保障基金还不足以惠及所有的社会成员,以及农民的土地权益转换成社会保障的机制尚未建立等因素的影响,户籍制度事实上还做不到仅作为人口信息统计的一个平台,仅发挥作为社会治安的一个管理工具的本来意义和功用,它仍然还是一个阻止人口自由迁移的限制性壁垒,是规模巨大的农民工在城市处于边缘状态的一个体制性原因。它的彻底改变,还需要时间。因此,深入分析改革开放以来户籍制度改革取得的成就,以及这些改革的不彻底之处,为户籍制度的进一步的改革和完善做必要的理论准备。改革开放以来,户籍制度的变迁路径符合现代文明的发展道路,具体表现在:

1.从强烈的社会控制模式向单纯的社会管理模式过渡

2.正在剥离它不该承载的政治功能

3.户籍制度的变迁正向人性化和法制化回归

三、中国户籍制度的现状

 ()对于小城镇的户籍制度改革,中国实行了全国统一的政策规划。

从全国意义上说,这是一种集权式的改革模式,即中央政府没有在改革中赋予小城镇社区以自主权。公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》指出,小城镇户籍管理制度改革的范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等,符合上述条件的,统一登记为城镇常住户口。对于此项政策措施,有专家预测,小城镇的户籍制度在完成改革后,以全国2万个小城镇各吸收1万人计,将会吸收2亿农村剩余劳动力,这样有利于保持大中城市的稳定。但实际情况并非如此。小城镇户口对于农村居民的吸引力并没有原来预计的那样大,对于小城镇的发展而言,户籍改革政策的正效应并不显著。对一些沿海小城镇来说,农民进人小城镇的愿望并不强烈。二是小城镇公共物品规模小且存在溢出效应,在这些地方非农户口之间的差别并不大,人户城镇并不会给这些地区的农民带来十分显著的福利水平的提高。而对于中西部的农民来说,受地区总体经济发展水平的制约,本地区的小城镇尽管能提供一定的就业及增加收人的机会,但却十分有限,农民迁人城镇又需要较高的成本,在移民城镇所享有的福利增加与所付出的代价不相称的情况下,农民迁人小城镇的愿望并不强烈。

()对于大中城市的户籍制度改革,从总体上说,我国实行了一种分权型的改革模式。

在政策实践上,尽管国务院于1998年批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,提出了总的指导原则,但允许各大中城市根据当地的具体情况分别进行改革试点。与小城镇的户籍制度改革比较而言,中央政府在一定程度上把各大中城市改革的主动权赋予了地方政府。就目前来看,各大中城市户籍制度改革的模式各具特色,一般可分为两种类型 引:一种是地方政府总体上不以城市社区为中心设计改革方案,而把本行政区作为一个统一的社区,以拆除行政区内阻隔城乡交流的藩蓠为目标。其典型是广东省、河北省石家庄市及浙江省宁波市等。这种类型的改革在一个相对独立的行政区内明显具有集权式改革的特点。另一种是地方政府推行了以城市社区为中心的户籍制度改革,对外来人员和本行政区内的农村社区人口入户城区采取了较为严格的审批措施,这一模式最有代表意义的是北京市,该模式相对具有分权式改革的特点。在以上大中城市户籍制度改革的集权型或是分权型政策模式中,大多数大中城市在新政策中都不再采取收费(如征收城市增容费)或指标管理的手段来达到农村与城市社区人口的帕累托最优分布,而是在不同程度上普遍采取高租金收入者准入的制度,即对入户者提出了购房入户投资入户高学历者入户等准入条件。这主要是因为农村人口进入大城市的动机最为强烈。有关资料显示,全国1亿经常性流动人口中,在上海、北京、深圳与广州的就各有300万。[3]而其他地区的人口流动也主要集中于各大城市。因此,各大城市目前采取的高租金者准入制度,调节人口流入的目的十分明显。即使在集权式改革的行政区内,虽然政府主观上不追求以城市社区为中心,但客观上却走向了城市社区中心主义(如广东省)。这种状况是我国城乡长期发展极不平衡条件下容易产生的一种政策选择。

 

四、中国户籍制度的发展

1.“迁徙自由”是解决农民工问题需要达成的一个重要共识。

第一,“迁徙自由”的实现可以更好地保障农民工的生存权和发展权。现代法治精神的要旨是,法律要以公民人权独立和社会平等为基础,以尊重人的自由和权利,保障公民财产,控制政府滥用权力为己任,维护社会的和谐、稳定和发展。可见,迁徙自由与个人的生存和发展,与社会的稳定和进步都具有内在的相关性。第二,“迁徙自由”是最终解决农民工阶层边缘化状态的一个重要前提。,为了尽快消除人口流动的障碍和歧视、顺利推进城市化进程、大力开发和利用人力资源,为了上述问题的解决能有一个最基本的准则,有必要在“迁徙自由”这一宪政理念上达成共识,并郑重地在宪法中确立“迁徙自由”的原则。

2.继续探索多样化的户籍改革模式

第一,继续推动“城乡统一”户籍制度为取向的改革目标,建立农业人口和非农业人口同权的户籍管理制度。第二,推动全新的户籍管理模式创新。第三,加快有关户籍管理的法律法规建设。全国统一的户籍法的出台可以总结已经取得的户籍制度改革的成果,使它成为有力的政策工具,为调整社会转型时期的社会秩序,保障基本人权作出贡献。

五、户籍制度改革之七项内容

(一)按照实际居住地登记户口的原则,以落户条件取代计划指标,实行城乡统一的户口登记管理制度。

在全省打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构。取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质划分。取消“农转非”计划指标管理和“农转非”户口审批。为使户口登记制度如实反映公民的居住和身份状况,从统计口径上,以居民实际居住地和所从事的职业,将人口划分为城镇人口和农村人口,并统一登记为居民常住户口。

(二)以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,放宽户口迁移政策,切实解决当前户口迁移、登记管理工作中的突出问题。1、对到建制镇(含县城镇)落户的人员,不受居住年限限制,并可根据本人意愿,保留其承包土地的经营权,允许农民按照依法、自愿、有偿原则,进行土地承包经营权流转。

农村集体经济组织要严格执行承包合同,防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。

2、对夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未达法定婚龄的子女投靠父母,可随时办理户口迁移。

3、对新生婴儿或未落户的未成年子女,均可在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口,公安机关凭医疗保健机构出具的《出生医学证明书》予以落户,不再受其他任何条件限制。同时,公安部门应定期向计划生育部门通报登记户口情况,协助有关部门做好计划生育工作。

4、对公民收养查找不到生父母的弃婴、儿童和孤儿以及收养三代以内同辈旁系血亲和继子女的,收养关系成立后,收养人应持民政部门出具的收养登记证和本人的合法有效身份证件,向其常住户口所在地户口登记机关提出落户申请,报县、市公安机关审查核准后,办理户口登记或迁移手续。

5、对干部职工因工作调动办理户口迁移的,凭县级以上具有调配权的劳动、人事、组织部门的调令(含系统内调动)、迁入人及随迁家属户籍证明办理户口迁移手续。从社会上非在职人员中录用的国家公务员,公安部门凭设区市以上(含设区市)人事行政部门签发的国家公务员录用通知书和单位接收证明办理户口迁移手续。

6、对具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的,可在当地申请办理本人及共同居住直系亲属的常住户口。合法固定住所原则上是指购买、经批准自建住房或租住分配的公有住房,且申请人拥有房屋的所有权或使用权。稳定的职业或生活来源原则上是指兴办第二、三产业的,被各类用人单位录(聘)用两年以上、并有县(市、区)以上劳动保障(人事)行政管理部门核准备案的劳动(聘用)合同,以及其他具有稳定经济收入或能证明具有稳定生活来源的人员。

7、各有关部门要积极协助公安机关做好应销人员和户口注销工作。对被判刑入狱、劳动教养、少年管教的,审判机关、公安机关要在做出判决、决定之日起30日内,通知被判刑入狱、劳教人员原户口所在地公安机关将其户口注销。对批准应征入伍的,征兵办公室要将入伍通知书发往户口所在地公安派出所,由派出所出具户口注销证明后,方可办理其他入伍手续。

公安机关要加大死亡人员户口注销的管理力度,对不按时申报登记的,要依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国户口登记条例》等法规规定处罚。

(三)改革高等学校及中等专业学校学生户口迁移办法。

省内普通高等学校及中等专业学校录取本省新生,可以办理户口迁移。外省新生可根据自愿原则决定是否办理户口迁移。对未办理户口迁移的学生,在校期间,由学校所在地公安派出所按暂住人口实行登记管理。学生毕业后,凭设区市以上毕业生就业主管部门签发的就业报到证、接收单位证明、相关学历证明办理户口迁移手续。国家承认学历的非普通院校毕业生落户,凭劳动保障(人事)行政管理部门的录聘用手续(或核准的劳动合同)、接收单位证明、相关学历证明办理户口迁移手续。

(四)积极引进各类人才,为我省经济和社会发展服务。

对具有国家承认的大学本科以上学历人员、具有中级以上专业技术职称的人员、留学回国人员、各类专家、各学科领域的带头人员以及为本地经济和社会发展做出特殊贡献的其他各类人才,可凭聘用单位录(聘)用证明及相关证件资料,办理其本人及直系亲属落户手续,不受无固定住所限制。外商、华侨和港、澳、台同胞在我省投资、兴办实业,其境内亲属可以在我省城市落户。

(五)改革户口迁移审批制度,下放审批权利,简化审批手续。

户口迁移以迁入地管理为主,取消户口迁移多部门管理和附加条件限制,由公安机关按照有关规定对户口迁移实行统一管理、审批。

(六)经批准到城镇落户的人员,在入学、参军、就业、社会保障等方面与当地居民享受同等待遇,履行同等义务。

(七)对符合条件申请落户的各类人员,办理户口登记时,严格按照省财政、物价规定的办理户口收费标准收取,不得收取城市增容费等其他费用。

六、对于户籍制度的不同观点看法

有些学者认为,目前,世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理,变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程,关系重大,应以稳定为前提,逐步创造条件,把握时机,循序渐进,从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

有些学者又认为,随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入,现行户籍制度的弊端日益明显,户籍制度的改革已迫在眉睫。我国应尽快变户口的静态管理为动态管理,淡化户籍制度对经济活动的制约作用,实行用工制度与户籍制度弹性挂钩,加速实行证件化管理,用经济手段而不是行政控制手段调节人口迁移。

七、总结

我国应当建立全国统一的户口登记管理制度,实现公民身份的真正平等;注意改革的力度和顺序,在人事、教育、医疗等制度上进行相应的改革;剥离现行户籍制度的社会福利和其它社会功能.促进户籍管理的法制化,建立城乡统筹、行政控制和市场推进相结合的体现平等和实现迁徙自由的户籍制度。新的户籍法也在紧锣密鼓的制定之中,中国户籍制度即将掀开新的一页。

 

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